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如何构建采购需求管理体系 ?

http://www.uyofj.club 发布日期:2019年07月26日 阅览次数:3541次 【  

    2018年11月14日,中央全面深化改革委员会第五次会议在北京召开,会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》。方案指出,深化政府采购制度改革要坚持问题导向,即要强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理?#25512;?#23457;机制……此次深改,中央把强化采购人主体责任放在改革的?#23388;唬?#32780;且对提出的改革目标也非常明确,核心就是两个字:清晰。

 

    何为采购人的主体责任

 

    对采购人的主体责任,《政府采购法实施条例》第十一条第一款规定:“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益,公正廉洁,诚实守信,执行政府采购政策,建立政府采购内部管理制度,厉行节约,科学合理?#33539;?#37319;购需求。”

 

    ?#25910;?#35748;为,在规定的这些主体责任中,其核心是“科学合理?#33539;?#37319;购需求?#34180;!?#25919;府采购法实施条例》第十五条第二款规定:“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目,应?#26412;腿范?#37319;购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊,不能?#33539;?#35814;细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应?#26412;腿范?#37319;购需求征求相关供应商、专?#19994;?#24847;见。”

 

    也就是说,?#24052;?#25972;、明确”是对科学合理?#33539;?#37319;购需求的总体要求。而对?#24052;?#25972;、明确?#26412;?#20307;要求的规定,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第十一条又作了明确规定:“采购需求应当完整、明确,包括以下内容:

 

    (一)采购标的需实现的功能或者目标,以及为落实政府采购政策需满足的要求;

 

    (二)采购标的需执?#26800;?#22269;家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范……

 

    缺乏制度管理体系成突出问题

 

    我国大多数采购人,将?#33539;?#37319;购需求分三大部门管理,即需求预算部门、需求使用部门、需求采购部门。具体分工:预算部门负责审批预算,使用部门负责上报计划,采购部门负责招标采购。

 

    目前,由这三大部门共同?#33539;?#37319;购需求,最突出的问题是缺乏部门之间综合、协调、科学的制度管理体系。预算部门往往从内部控制规范要求,从建立健全内部控制制度要求,来编制采购预算。

 

    使用部门常常重经验,轻调查,设置采购需求参数不是建立在充分的市场调研基础上,而是从自身的专业角度来考虑,或者干脆请潜在供应商代劳,提报了事。

 

    采购部?#25856;?#21040;上报的需求后,对其中隐含的一些问题,如参数设置过于简单或复杂或严?#37327;矸海?#36135;物缺乏执行标准或标准不统一,专业术语表述不够严谨、规范等,又无法从专业角度,对其进行合理判断,最后只能照单全收,或全权委托给代理机?#36129;?#21046;发布。

 

    在?#33539;?#37319;购需求工作中,存在分头管理,缺乏相互沟通、科学合理的采购需求制度管理体系。

 

    “对症下药”做好采购需求制度化管理

 

    要改变目前?#21335;?#29366;,除了找问题,更要找差距。其中一些发达国?#19994;?#22909;经验、好做法,?#20179;?#24471;学习和借鉴。其中,美国的采购官制度或许对我国政府采购领域有所启发,?#28909;縊等范?#37319;购需求的制度管理方面。

 

    政府采购在美国已有200多年的历史,美国没有专门的政府采购法,联邦政府将散见于约500部法律?#26800;?#26377;关政府采购规定,加以综合和细化,形成了《联邦采购条例》(Federal Acquisition Regulation,以?#24405;?#31216;“FAR?#20445;?#20316;为政府采购的基础性法律文件。

 

    FAR非常重视采购需求的制定,对采购计划、需求来源、市场调查、需求描述等都做了详细明确的规定。其中对于通用类的产品和服务,还分门别类制定了性能指标、技术标准、验收办法等?#27426;?#20110;专用或需求不明确的产品或服务,明确采购人有责任和义务根据本行业、本单位的特点?#23433;?#21697;的不同用途,提出个性化的明?#33539;?#35814;尽的采购需求及验收方案,?#20048;?#20542;向性。

 

    实行专业的采购官制度是美国政府?#33539;?#37319;购需求的制度化管理一大特色。?#32043;齲?#37319;购官不仅要以市场调查的方式来?#33539;?#21508;?#20013;?#27714;,而且对于非通用类的货物或服务,在?#33539;?#38656;求以前,还要求各潜在投标人提供解决方案、标准或相关文件,作为?#33539;?#37319;购需求?#22791;?#36827;的依据,同时,?#36129;?#39035;考虑社会经济政策方面的要求。

 

    其次,要求采购官应当从功能、性能、基本物理特性等方面,详细具体描述需求,鼓励采购官采购标准化的通用产品,并且要求尽可能的鼓励竞争。

 

    相比之下,我国2013年开始施?#26800;?#25307;标师资格注册执业管理制度,于2016年被取消。可?#36816;擔?#30446;前我国没有专业的政府采购职业资质认定,政府各部门也没?#34892;?#25104;职业化的政府采购队伍,采购从业人员素质参差?#40644;耄?#25191;业能力明显不足,这些都成了下一步健全科学合理?#33539;?#37319;购需求的改革障碍。

 

    三点建议促进科学合理?#33539;?#37319;购需求

 

    一是强化?#33539;?#37319;购需求的主体责任。如前所述,目前我国采购人?#33539;?#37319;购需求的工作,一般?#29615;?#25104;为三大块,即预算、需求、采购,形成了分头管理、各自为政的局面,这样对科学合理?#33539;?#37319;购需求非常不利。

 

    针对上述情况,建议将“分头管理、各自为政?#20445;?#25913;变为“分工协作、主体负责?#20445;?#26126;确采购部门为?#33539;?#37319;购需求的主体责任,预算部门和使用部门分工协作,使得采购部门在?#33539;?#37319;购需求工作中,能够主动做到相互沟通,相互协同,相互配合,从而确保主体责任履?#26800;?#20301;。

 

    二是健全?#33539;?#37319;购需求的制度管理体系。采购?#22235;?#37096;要健全?#33539;?#37319;购需求制度管理体系,其中对采购计划、需求来源、市场调查、需求描述等工作要进行制度化管理。

 

    ?#36865;猓?#35201;明确采购部门有责任和义务,在?#33539;?#37319;购需求时,应当通过市场调查的方式来?#33539;?#21508;?#20013;?#27714;,而且在特殊情况下,在?#33539;?#37319;购需求以前,还应当要求潜在投标人提供解决方案、标准或相关文件,作为?#33539;?#37319;购需求?#22791;?#36827;的依据。

 

    最后,在鼓励竞争的同时,?#36129;?#39035;考虑国家政府采购相关政策的落实。

 

    三是提高?#33539;?#37319;购需求的职业化水平。建议借鉴美国采购官制度,逐?#25945;?#39640;采购部门从业人员的准入门槛,对?#33539;?#37319;购需求的具体从业人?#20445;?#21152;强执业技能的教育培训,重建采购从业人员的职业资?#25163;?#24230;管理,最终实现具有中国特色?#27169;?#20855;有职业准入或认证的采购官制度体系。(作者:朱萧俊)

    (来源:政府采购信息网)

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