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袁东明:政府采购促进中小企业发展

http://www.uyofj.club 发布日期:2019年07月02日 阅览次数:5633次 【  

  6月27日,2019第七届中国中小企业投融资交易会系?#26032;?#22363;之一——政府采购促进中小企业发展高峰论坛在北京国家会议中心举行。论坛由中国中小企业协会和政府采购信息报联合主办,共有300余人参与了此次高峰论?#22330;?br/>    国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员袁东明在论?#25104;?#20063;做了主题发言。他表示,促进中小企业健康发展是我国长期的一项战略,中小企业发展现在遇到很多困难,国家从中央到地方,也出台了很多政策,来完善支持中小企业的发展,而政府采购就是一个很好的助力器,向专精特新企业倾?#34180;?/p>

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国务院发展研究中心企业研究所副所长 袁东明

 

    以下为发言摘选:
  促进中小企业?#20013;?#20581;康发展是我国的一项长期战略。中小企业是保障就业、改善民生、稳定社会、发展经济、推动创新的基础力量,是我国安排就业的主体,是创造社会?#32856;?#30340;主力,是大众创业、万众创新的重要载体,也是大企?#36947;?#20197;生存的基础,造就未来大企业的摇篮。到2018年底,全国实有市场主体达1.1亿户,企业3470万户,个体工商户及其他7500万户,3500万户企业中,按照我们过去的估算,中小微企业约占99.7%,小型微?#25512;?#19994;占97.3%,也就是说大?#25512;?#19994;10多万户,中?#25512;?#19994;近100万户,其他3300万户都是小微企业,中小微企业解决了80%以上的就业岗位。去年下半年开始,中央提出了“六稳”的要求,其中稳就业作为首要任务。从就业结构来讲,稳就业关键还是要稳定中小微企业的发展。
  相对于大企业而言,中小微企业抗风险能力弱,经济形势稍有变化,中小微企业首当其中受到冲击。譬如,近?#25913;?#25105;们加强了环保?#21355;恚?#25552;高了环保标准,大企业有实力通过技术改造、设备投入很快达?#20132;?#20445;要求,而中小微企业受资金约束,很?#35328;?#27425;作较大的投入。2018年以来,受我国经济结构调整升级、外部环境变化及中美贸易摩擦等因素的影响,中小企业的发展遇到了一些困难。党中央国务院非常重视,及时研究部署,从中央到地方都采取了诸多措施来支持中小微企业的发展,包括降税减费、?#24179;?#34701;资难融资贵、优化营商环?#36710;?#31561;,?#33334;?#25324;今天我们要讨论的政府采购。今年4月中办国办联合印发的《关于促进中小企业健康发展的指?#23478;?#35265;》,明确要求完善政府采购支持中小企业的政策,要求各级政府要为中小企业开展政府采购项下融资业务提供便利,依法及时公开政府采购合同等信息。研究修订政府采购促进中小企业发展暂行办法,采取预算预留、消除门槛、评审优惠?#20161;?#27573;,落实政府采购促进中小企业发展政策。在政府采购活动中,向专精特新中小企业倾?#34180;?br/>  大家知道,政府采购的基本功能和目标是强化政府支出管理,节约财政支出,提高资金使用效率,能够从市场高效地采购到满足政府日常政务需要的货物、工程和服务,这与企业采购、私人采购是一样?#27169;?#20294;这只?#33108;?#30784;目标。在此基础上,还有衍生目标。与企业采购、私人采购不同,政府采购使用的是公共资金,具有公共属性,因此采购活动除了追求资金效益、预防腐败外,需要兼顾实现相应的经济目标和社会目标,这也就是我们所说的支出价值最大化,通俗地讲,就是你花了1块钱,不光是买到了1块钱的产品,你还实现了?#26639;?#20110;产品上的外部性。这就体现了政府采购的政策功能,包括支持科?#21363;?#26032;、扶持弱势群体、支?#32440;?#33021;环保、维护社会公平等等,其中之一就是支持中小微企业发展。
  一、政府采购支持中小微企业是国际通用做法
  联合国《公共采购示范法》专门有“社会经济政策”一款,所?#20581;?#31038;会经济政策”界定为“本国采购条例或其他法律规定?#24066;?#25110;要求采购涉及的程序中考虑?#38477;?#26412;国社会、经济、环境政策?#34180;?#36825;里面就包含了对中小微企业的支持。
  ?#35775;?#26377;专门的《促进中小企业参与政府采购法典》,据统计?#35775;?#20844;共采购中标数量中,中小企业约占60%;在中标的金额中,中小企业比重近40%。
  美国利用政府采购扶持中小企业的政策非常翔实,不仅有对一般性中小企业的支持措施,还特别对退伍军人、伤残军人、妇女等所办小企业有采购份额目标要求。
  二、我国目前也已经确立了政府采购支持中小企业的政策制度
  2002年,我国政府采购总规模是1010亿元,占全部财政支出的4.6%,占GDP的1%。由于当时采购规模有限,所以政策功能无法充分发?#21360;?#21040;了2017年,我国政府采购总规模已经达到了3.2万亿元,占财政支出的比例提高到12.2%,占GDP的比例提高到3.9%,同时采购规模还在以每年20%多的速度增长。这么大规模的支出,已完全有能力来发挥政策功能了,并且社会大众对财政支出绩效评价的要求也越来越高,要求这?#25163;?#20986;能够花在?#24230;?#19978;。
  为此,我国已在法律和政策制度上确立了政府采购对中小企业的支持。2002年通过的《中小企业促进法》第三十四条专门就规定“政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或服务?#20445;?017年修订后,第四十条规定“国务院有关部门应当制定中小企业政府采购?#21335;?#20851;优惠政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,提高中小企业在政府采购?#26800;?#20221;额。”
  2011年财政部和工信部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》,该办法是我国政府采购支持中小企业发展的纲领性文件。核心内容包括两点:一是实施对中小企业的政府采购预留制度,即预留年度政府采购项目预算总额的30%以上给中小企业,其中,预留给小型和微?#25512;?#19994;的比例不低于60%。二是对中小企业参与其他政府采购项目竞标给予6%-10%的价格扣除。?#36865;猓?#36824;有一些鼓励?#28304;?#26045;,如鼓励大企业获得政府采购合同后分包给中小企业?#36824;?#21169;采购人在?#33041;?#20445;证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业?#23454;?#25903;持。围绕着《政府采购促进中小企业发展暂行办法》,各地也都出台了相应的实施办法。
  三、实践中,政府采购支持中小企业存在政策?#26893;凇?#33853;实?#35757;?#38382;题
  根据各地政府采购部门的统计,目前全国有七至八成的政府采购合同金额授予了中小企业,说明效果还是很明显的。但实?#31034;?#31455;执?#26800;脑?#20040;样?2014年我们做过一个全国?#31034;?#35843;查,调查政府采购存在的主要问题,其中70.0%的受调查机构认为“没有有效地发挥政策功能”是目前我国政府采购存在的最主要问题,排在所有选项的?#23388;弧?#23601;支持中小企业而言,主要是相关的支持政策较?#26893;凇?#33853;实难。
  第一,对中小企业?#33041;?#30041;支持缺乏精细化的措施。按照?#20013;械?#20013;小企业预留政策,有30%的政府采购金额预留给中小企业,但究竟给哪些类型的中小企业并没有具体规定,地方上也没有?#28304;?#32454;化。另?#29615;矫媯?#23613;管《政府采购促进中小企业发展暂行办法》明确规定?#23433;话?#25324;使用大?#25512;?#19994;注册商标的货物?#20445;?#21363;提供大企业产品的中小贸易企业不在支持?#27573;В?#20294;实?#25163;?#34892;中这一条很难?#36824;?#24443;,这就造成?#36865;?#35745;上对中小企业支持的大幅“虚高?#20445;?#20854;中很大一部分是贸易类中小企业,这就使得预留政策的效果大打折扣。
  第二,鼓励性政策及价格扣除政策难以真正落实。《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定了很多鼓励性政策,但由于没有规定具体的操作规程,?#28909;?#40723;励大企业获得政采合同后分包给中小企业,但由谁来确定是否需要分包、向哪些类型的中小企业分包、谁来监督分包计划等,都没有明确的规定,而且由于只是自愿政策,所以实践中很难实现。另外,对中小企业的价格扣除也由于采购人或采购代理机构?#25300;?#21697;牌化?#34180;ⅰ?#24597;担责任”的心态而形同虚设。
  第三,对中小企业的政府采购支持变相成为了地方保护的手段。《政府采购法》和《政府采购促进中小企业发展暂行办法》都明确了不得?#26800;?#21306;歧视。但在具体执行中,一些地区?#35759;?#20013;小企业的政府采购预留变相作为了地方保护手段:一些地区甚至明文规定政府采购预留只给本地区中小企业;一些地区尽管没有明文规定,但在实?#25163;?#34892;中?#21019;?#22312;向本地中小企业倾斜的做法。
  四、修订《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的若?#23665;?#35758;
  为更好地利用政府采购支持中小企业发展,党中央国务院已明确要求研究修订《政府采购促进中小企业发展暂行办法》。如何修订,下一步相关部门将会广泛征求各地中小企业的意见。在这里,我个人有三个方面的建议。
  第一,细化和完善中小企业预留制度。①精确统计各地非贸易中小企业获得政府采购合同数量和金额的比重;②严格将30%政府采购预算金额预留给非贸易中小企业;③加强对中小企业的分类支持,如授予残疾人办中小企业、妇女办中小企业等?#27426;?#27604;例的份额;④?#28304;?#26032;型、科技?#25512;?#19994;中小企业给予特别支持。
  第二,推行强制性的中小企业分包制度。我国以集中采购为主的采购方式,将多个小额政府采购项目合并成为单个大额项目,使得中小企业难以参与,如联合采购、批量集中采购等?#21363;?#22312;这?#37995;?#39064;。为此,需要推行强制性的中小企业分包制度,要求超过?#27426;?#35268;模的政府采购合同承包商将?#27426;?#27604;例的业务分包给中小企业。项目分包决定、分包执?#26800;?#30417;?#38477;?#24212;落实到具体的责任人。
  第三,进一步放宽对供应商的资格限制。对供应商的资格要求应仅限于完成政府采购项目的能力,而不应将注册?#26102;尽?#36164;产总额、营业收入、过往业绩、经营网点、完成类似合同的经验等条件作为合格供应商的资质条款,不准含有各种歧?#26377;浴?#25490;他性等不合理的条款。
  ?#36865;猓?#35201;加强禁止各地借支持中小企业之名?#26800;?#26041;保护之实。鼓励国内各类企业进行跨区域投标,各地政府也要积极利用信息化手段为区域外企业参与投标提供便利,严禁设?#38376;?#20182;性条款排除区域外企业。

 

    来源:政府采购信息报/网

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